रोहिणी पौडेल
नेपालको ऊर्जा क्षेत्रमा अहिले पुनः एउटा महत्त्वपूर्ण बहस सतहमा आएको छ– नेपाल विद्युत् प्राधिकरणलाई उत्पादन, प्रसारण र वितरण कम्पनीहरूमा विभाजन गर्ने कि नगर्ने ? विद्युत् क्षेत्र सुधारका नाममा विगत दुई दशकदेखि विभिन्न अध्ययन, दातृ निकाय, नीति निर्माताहरू र ऊर्जा क्षेत्रका सरोकारवालाहरूले यो विषय उठाउँदै आएका छन् । कतिपयले 'अनबण्डलिङ'लाई आधुनिक विद्युत् क्षेत्र सुधारको अनिवार्य सर्तका रूपमा व्याख्या गर्छन् । अर्कोतर्फ कतिपयले यसले संस्थागत समन्वय कमजोर पार्न सक्ने र प्राधिकरणजस्तो एकीकृत संरचनालाई टुक्र्याएर निजी वा स्वार्थकेन्द्रित हितलाई प्राथमिकता दिने जोखिम रहने भन्दै चेतावनी दिन्छन् ।
मूल प्रश्न त प्राधिकरण 'अनबण्डलिङ'ले नै विद्युत् क्षेत्रका समस्याहरू समाधान गर्छ ? यी समस्या संरचनाभन्दा गहिरो संस्थागत, नीतिगत र कार्यान्वयनगत कमजोरीसँग जोडिएका छन् ।
प्रश्नको उत्तर खोज्न नेपाललाई विश्वका चार दशकका विद्युत् क्षेत्र सुधारका अनुभव, नेपालको भौगोलिक यथार्थ, बजारको आकार, संस्थागत क्षमता र भविष्यको ऊर्जा परिदृश्यसँग तुलना गरेर हेर्नुपर्छ । किनकि, विद्युत् क्षेत्रको पुनर्संरचना केवल संस्थागत पुनर्गठनको विषय होइन; यो देशको ऊर्जा सुरक्षा, आर्थिक विकास, लगानी वातावरण र उपभोक्ताको हितसँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित विषय हो ।
क्षेत्रगत सुधार र विश्व अनुभव
सन् १९८० को दशकसम्म विश्वका अधिकांश देशमा उत्पादन, प्रसारण र वितरण एउटै सरकारी संस्थाले सञ्चालन गर्थ्यो । यसलाई 'भर्टिकल इन्टिग्रेटेड युटिलिटी मोडेल भनिन्थ्यो । समयसँगै सरकारी विद्युत् संस्थामा राजनीतिक हस्तक्षेप बढ्दै गयो । वित्तीय दबाब चुलियो । सेवा गुणस्तरमा अपेक्षित सुधार हुन सकेन । ठूलो लगानी जुटाउन कठिनाइ हुन थाल्यो ।
यही पृष्ठभूमिमा बेलायतले सन् १९८९ (वि.स. २०४६) मा आधुनिक विद्युत् क्षेत्र सुधारको सुरुवात गर्यो । उत्पादन, प्रसारण र वितरणलाई अलग गरियो, निजी क्षेत्रलाई प्रवेश दिइयो र प्रतिस्पर्धात्मक बजार निर्माण गरियो । त्यसपछि न्युजिल्यान्ड, अष्ट्रेलिया, चिली, अर्जेन्टिना लगायत देशले पनि विभिन्न स्वरूपमा विद्युत् क्षेत्र पुनर्संरचना गरे । प्रारम्भिक सफलताले विश्वभर एउटा धारणा स्थापित गर्यो– संस्था टुक्र्याएर प्रतिस्पर्धा ल्याउन सकियो भने दक्षता बढ्छ, लागत घट्छ र उपभोक्ताले राम्रो सेवा पाउँछन् । चार दशकपछि विश्व बैंकले गरेको अध्ययन प्रतिवेदन 'रि-थिङ्किङ पावर सेक्टर इन द डेभलपमेन्ट वर्ल्ड'ले फरक निष्कर्ष प्रस्तुत गरेको छ । विद्युत् क्षेत्र सुधारका लागि कुनै पनि 'वन साइज पिटस् अल' मोडेल हुँदैन । कुनै देशमा सफल भएको संरचना अर्को देशमा असफल हुन सक्छ । सुधारको सफलता संस्थागत संरचनाले भन्दा बढी सुशासन, नियमन, व्यवस्थापकीय क्षमता र कार्यान्वयन क्षमताले निर्धारण गर्छ ।
भारतको अनुभव यसको उत्कृष्ट उदाहरण हो । सन् २००३ को विद्युत् ऐनपछि अधिकांश राज्यले उत्पादन, प्रसारण र वितरणलाई अलग-अलग कम्पनीमा विभाजन गरे । उत्पादन उल्लेखनीय रूपमा बढ्यो । तथापि, वितरण कम्पनीहरू अझै वित्तीय सङ्कटसँग जुधिरहेका छन् । राजनीतिक हस्तक्षेप, कमजोर महसुल संरचना, विद्युत् चोरी र बिलिङ समस्याले संरचनागत सुधारको अपेक्षित लाभ सीमित गरिदियो । यसले एउटा स्पष्ट सन्देश दिन्छ– कमजोर संस्थालाई तीन भागमा विभाजन गर्दा समस्या तीन गुणा हुन सक्छ ।
भुटानको अनुभव पनि नेपालका लागि सान्दर्भिक छ । जलविद्युत्-प्रधान, सानो घरेलु बजार र भारतसँगको विद्युत् व्यापारमा निर्भर भुटानले पूर्ण प्रतिस्पर्धात्मक बजारको सट्टा कार्यगत विभाजन र संस्थागत समन्वयलाई प्राथमिकता दिएको छ । उत्पादन, प्रसारण र वितरणका जिम्मेवारी छुट्ट्याइए पनि ऊर्जा प्रणालीमाथिको रणनीतिक नेतृत्व र समन्वय राज्यकै भूमिकामा कायम राखिएको छ । यसले जलविद्युत् आधारित साना देशमा प्रतिस्पर्धाभन्दा ऊर्जा सुरक्षा, दीर्घकालीन योजना र समन्वय बढी महत्त्वपूर्ण हुन सक्ने सङ्केत गर्दछ ।
न्युजिल्यान्डले पूर्ण प्रतिस्पर्धात्मक बजार निर्माण गर्यो । सानो बजार भएकाले समयसँगै केही सीमित कम्पनीले मात्र प्रभाव जमाउन थाले । बेलायतमा पनि प्रतिस्पर्धालाई प्रभावकारी बनाउन अत्यन्त बलियो नियामक संस्था आवश्यक पर्यो । यसको अर्थ प्रतिस्पर्धा आफैँ समाधान होइन; यसलाई निष्पक्ष बनाइराख्न सक्षम संस्थागत संरचना चाहिन्छ ।
यथार्थ र संरचनागत चुनौती 
विश्वका धेरै देशको तुलनामा नेपालको विद्युत् प्रणालीको प्रकृति फरक छ । नेपाल मुख्यतः जलविद्युत् आधारित देश हो र अधिकांश आयोजना हिमाल तथा पहाडका नदी प्रणालीमा अवस्थित (रन अफ रिभर) प्रकृतिका छन् । वर्षामा उत्पादन बढी हुने र हिउँदमा उल्लेखनीयरूपमा घट्ने यस संरचनामा उत्पादन केन्द्रहरू मुख्यतः उत्तरतर्फ केन्द्रित छन् । प्रमुख उपभोग केन्द्रहरू काठमाडौँ उपत्यका, तराईका औद्योगिक क्षेत्र तथा पूर्व–पश्चिम कोरिडोरमा अवस्थित छन् । उत्पादन उत्तरमा र उपभोग दक्षिणतर्फ हुने तथा हिमाल, पहाड र तराईको विविध भूगोलले गर्दा उत्पादन, प्रसारण, वितरण, विद्युत् व्यापार र प्रणाली सञ्चालनबीच अत्यन्त नजिकको समन्वय आवश्यक पर्छ ।
पछिल्ला वर्षमा नेपालको जडित उत्पादन क्षमता ४,५०० मेगावाटभन्दा माथि पुगेको छ । निजी क्षेत्रको सहभागिता बढेको छ । विद्युत् निर्यात पनि सुरु भएको छ तर आज नेपालको सबैभन्दा ठूलो चुनौती उत्पादन होइन । उत्पादित विद्युत् बजारसम्म पुर्याउने प्रसारण पूर्वाधार र पर्याप्त बजार सुनिश्चित गर्नु हो । धेरै आयोजना निर्माण सम्पन्न भइसके पनि आवश्यक प्रसारण लाइन अभावले पूर्ण क्षमतामा सञ्चालन हुन सकेका छैनन् ।
जग्गा प्राप्ति, वन क्षेत्रको स्वीकृति, स्थानीय अवरोध, वातावरणीय प्रक्रिया र कानुनी विवादका कारण प्रसारण लाइन निर्माण अझै जटिल, लामो र चुनौतीपूर्ण प्रक्रिया बनेको छ । आगामी वर्षमा थप हजारौँ मेगावाट विद्युत् प्रणालीमा थपिने अपेक्षा गरिएको छ । वर्तमान आन्तरिक मागको तुलनामा उत्पादन तीव्र गतिमा बढिरहेका कारण विद्युत् निर्यात, अन्तरदेशीय प्रसारण सञ्जाल विस्तार र क्षेत्रीय विद्युत् व्यापार नेपालको ऊर्जा भविष्यका अनिवार्य आधार बन्दै गएका छन् । अन्यथा विद्युत् आयोजनामा गरिएको निजी लगानी, बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूको ऋण लगानी तथा सर्वसाधारणको पुँजीसमेत जोखिममा पर्न सक्छ ।
यही कारण विश्व बैंकले बारम्बार जोड दिएको एउटा तथ्य नेपालका लागि विशेषरूपमा सान्दर्भिक छ– “ट्रान्समिसन इज द ब्याबोन अफ पावर सेक्टर रिफर्म” अर्थात् प्रसारण प्रणाली पर्याप्त, भरपर्दो र समयमै विस्तार हुन सकेन भने उत्पादन वृद्धि, विद्युत् व्यापार, प्रतिस्पर्धात्मक बजार वा संस्थागत पुनर्संरचनाबाट अपेक्षित लाभ हासिल गर्न सकिँदैन ।
वितरण र सामाजिक दायित्व
नेपालको विद्युत् क्षेत्र सुधारको बहसमा वितरण क्षेत्र अत्यन्त महत्त्वपूर्ण भए पनि चर्चा कम हुन्छ । यहाँ विद्युत् वितरण केवल व्यापारिक गतिविधि होइन, सामाजिक उत्तरदायित्व पनि हो । हाल करिब २२ लाख उपभोक्ताले २० युनिटसम्म निःशुल्क विद्युत् सुविधा पाउँदै आएका छन् । ग्रामीण विद्युतीकरण, सहुलियतपूर्ण मिटर जडान, सडक बत्ती, सिँचाइ, विद्युतीय सवारी चार्जिङ स्टेसनजस्ता कार्यक्रम प्राधिकरणमार्फत सञ्चालन भइरहेका छन्, जसलाई पूर्णतः नाफामुखी दृष्टिकोणले सम्भव हुँदैन ।
केही वर्षअघि वितरण व्यवस्थापनमा सामुदायिक सहभागिता बढाउने उद्देश्यले केही क्षेत्रमा सामुदायिक विद्युतीकरण मोडेल अपनाइयो । कतिपय स्थानमा यसको सकारात्मक प्रभाव देखिए पनि धेरै ठाउँमा वित्तीय दिगोपन, प्राविधिक क्षमता, सेवा गुणस्तर र संस्थागत उत्तरदायित्वका चुनौतीहरू देखा परे ।
सहरी क्षेत्रमा (काठमाडौँ, पोखरा, विराटनगर, बुटवल) वितरण व्यावसायिकरूपमा आकर्षक भए पनि ग्रामीण तथा दुर्गम क्षेत्रमा धेरै किलोमिटर लाइन लगाएर सीमित घरधुरीलाई सेवा दिनुपर्ने हुन्छ, जसले लागत अत्यधिक बढाउँछ । राजस्वले खर्चसमेत नधान्ने अवस्था हुन्छ । यस्तो अवस्थामा पूर्ण प्रतिस्पर्धात्मक निजीकरण गर्दा नाफा हुने क्षेत्र मात्र रोज्ने 'चेरी पिकिङ'को जोखिम रहन्छ । दुर्गम क्षेत्र उपेक्षित हुन सक्छ । यसलाई सन्तुलन गर्न 'क्रस सबसिडाइजेसन' आवश्यक हुन्छ, जहाँ सहरी र औद्योगिक क्षेत्रको आम्दानीबाट दुर्गम क्षेत्रमा सेवा विस्तार गरिन्छ । हाल प्राधिकरणले यही भूमिका निभाइरहेको छ । संस्थागत विभाजनपछि यस्तो सामाजिक दायित्व कमजोर भएमा 'युनिभर्सल सर्भिस अब्लिगेसन' नै जोखिममा पर्न सक्छ ।
निजी एकाधिकारको खतरा
विद्युत् क्षेत्र सुधारको एउटा प्रमुख उद्देश्य प्रतिस्पर्धा सिर्जना गर्नु हो तर प्रतिस्पर्धा सफल हुन पर्याप्त बजार आकार आवश्यक हुन्छ । नेपालमा करिब ६० लाख ग्राहक छन्, जसको अधिकांश हिस्सा घरेलु उपभोक्ता हुन् । औद्योगिक तथा ठूला व्यावसायिक ग्राहकको सङ्ख्या सीमित छ । यस्तो अवस्थामा वितरण क्षेत्रलाई पूर्ण प्रतिस्पर्धामा खोल्दा धेरै कम्पनीहरूबीच वास्तविक प्रतिस्पर्धा हुने सम्भावना कम छ । बरु केही सीमित आर्थिक समूहले बजार नियन्त्रण गर्ने सम्भावना बढी हुन सक्छ ।
नेपालजस्तो सानो बजारमा यदि प्रभावकारी प्रतिस्पर्धा विकास हुन नसके निजी एकाधिकारको जोखिम बढ्न सक्छ । यस्तो अवस्थामा दक्षता वृद्धि र लागत नियन्त्रणबाट प्राप्त हुने लाभ उपभोक्तासम्म पुग्नुको सट्टा सीमित व्यावसायिक समूहमा केन्द्रित हुने सम्भावना रहन्छ । त्यसैले, बजार उदारीकरणको सफलताका लागि प्रतिस्पर्धाभन्दा पहिले निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा सुनिश्चित गर्ने नियामक क्षमता आवश्यक हुन्छ । विश्वका केही देशहरूमा सरकारी एकाधिकार हटेर निजी एकाधिकार स्थापित भएको अनुभव पनि छ ।
एउटा संस्थालाई टुक्राएर धेरै वटा बनाउँदा छुट्टाछुट्टै बोर्ड, प्रशासन र जनशक्ति आवश्यक हुन्छ । साना प्रणालीमा यस्तो 'ट्रान्ज्याक्सन कस्ट' करोडौँ रकम अतिरिक्त भार बन्न सक्छ, जसले अन्ततः उपभोक्ताको महसुल बढाउन सक्छ ।
सक्षम र स्वतन्त्र नियामक
सफल विद्युत् क्षेत्र सुधारका पछाडि बलियो नियामक संस्थाको महत्त्वपूर्ण भूमिका रहेको हुन्छ । बेलायतमा 'ओएफजिइएम', अष्ट्रेलियामा 'एइआर' र नर्वेमा 'एनभिई' जस्ता संस्थाले बजारलाई निष्पक्ष र पारदर्शी बनाएका छन् । नेपालमा विद्युत् नियमन आयोग स्थापना हुनु सकारात्मक हो । यथार्थमा आयोग अझै संस्थागत विकासकै चरणमा छ । मानव संसाधन, प्राविधिक विशेषज्ञता, बजार अनुगमन, डेटा विश्लेषण तथा कार्यान्वयन तथा पालना गराउने क्षमता अझै सुदृढ हुन बाँकी छ । विद्युत् क्षेत्रको 'अनबण्डलिङ'को पक्षमा प्रस्तुत गरिने प्रमुख तर्कमध्ये एक उत्पादन, प्रसारण र वितरणबीचको सम्भावित स्वार्थको द्वन्द्व न्यूनीकरण पनि हो ।
विशेषगरी, एउटै संस्थाले उत्पादन, प्रसारण र प्रणाली सञ्चालनसमेत नियन्त्रण गर्दा निजी उत्पादकहरूले प्रसारण सञ्जालमा समान र निष्पक्ष पहुँच नपाउने आशङ्का रहन सक्छ । यही कारण धेरै देशले खुला पहुँच, स्वतन्त्र प्रणाली सञ्चालन र पारदर्शी ग्रिड पहुँचलाई विद्युत् क्षेत्र सुधारको महत्त्वपूर्ण आधारका रूपमा विकास गरेका छन् ।
नेपालमा पनि आयोगले खुला पहुँच सम्बन्धी कार्यविधि लागु गर्ने प्रक्रिया अघि बढाएको छ, जसले भविष्यमा प्रतिस्पर्धात्मक बजार संरचनाको आधार तयार गर्न सक्छ । खुला पहुँच प्रभावकारी हुनका लागि स्वतन्त्र प्रणाली सञ्चालन, पारदर्शी प्रसारण पहुँच, प्रभावकारी बजार अनुगमन तथा बलियो नियामकीय क्षमता समानरूपमा आवश्यक हुन्छ । नियामक संस्था पूर्णतः सक्षम नहुँदै बजार उदारीकरण वा पूर्ण 'अनबण्डलिङ' गरियो भने उपभोक्ता हित, निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा र सेवा गुणस्तर सुनिश्चित गर्न कठिन हुन सक्छ ।
व्यावहारिक बाटो
पूर्ण विखण्डन र निजीकरण चुनौतीपूर्ण हुने देशहरूमा भियतनाम र इजिप्टले अपनाएको ‘होल्डिङ कम्पनी मोडल’ एउटा सन्तुलित विकल्पका रूपमा हेरिन्छ । यसले सरकारी स्वामित्व कायम राख्दै कार्यगत विशिष्टीकरण, वित्तीय पारदर्शिता र व्यवस्थापकीय उत्तरदायित्वलाई बलियो बनाउन मद्दत गर्छ । नेपालको सन्दर्भमा पनि पूर्ण 'वनरसिप अनबण्डलिङ' भन्दा 'स्ट्रङ फङ्सनल अनबण्डलिङ' बढी उपयुक्त देखिन्छ । यस अन्तर्गत नेपाल विद्युत् प्राधिकरण एकीकृत संस्थाका रूपमा रहन्छ तर उत्पादन, प्रसारण, वितरण, प्रणाली सञ्चालन र विद्युत् व्यापारलाई स्पष्ट जिम्मेवारी, छुट्टै लेखा प्रणाली र कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनसहित व्यावसायिक इकाइका रूपमा सञ्चालन गरिन्छ । यसले पारदर्शिता र दक्षता अभिवृद्धि गर्नुका साथै नेपालजस्तो जलविद्युत्-प्रधान, भौगोलिक रूपमा जटिल र सामाजिक दायित्व बोकेको विद्युत् प्रणालीमा आवश्यक संस्थागत तथा प्राविधिक समन्वयलाई समेत सुरक्षित राख्दछ ।
प्रसारण पूर्वाधार विस्तारका लागि सरकारी बजेट मात्र पर्याप्त नहुने भएकाले सार्वजनिक–निजी साझेदारी (पिपिपी) ढाँचा, 'ट्यारिफ बेस्ड कम्पिटिटिङ बिडिङ (टिबिसिबी)', 'स्पेसल पर्पस भेहिकल (एसपिभी)' जस्ता वैकल्पिक वित्तीय तथा संस्थागत मोडेलहरूको आवश्यकता बढ्दै गएको छ । यद्यपि, यस्ता परियोजनामा लगानी आकर्षित गर्न बलियो र विश्वसनीय संस्थागत छवि अत्यन्त महत्त्वपूर्ण हुन्छ । एकीकृत संरचनाबाट प्राप्त हुने समन्वय र 'इकोनोमीज अफ स्केल/स्कोप' विखण्डनपछि कमजोर हुन सक्छ । त्यसैले, नेपाल विद्युत् प्राधिकरणले अन्तर्राष्ट्रिय वित्तीय संस्थाहरू र विकास साझेदारहरूसँग कायम गरेको विश्वास जोगाउनु आवश्यक छ ।
प्राधिकरणबारे हुने अधिकांश बहस संरचनागत पक्षमा केन्द्रित हुने गरेको छ तर संस्थागत सफलताको आधार संरचनाभन्दा पनि मानव संसाधन व्यवस्थापन, कार्यसम्पादन संस्कृति, प्राविधिक क्षमता र उत्तरदायित्वमा निर्भर हुन्छ भन्ने विश्व अनुभवले देखाएको छ । देशकै सबैभन्दा ठूलो प्राविधिक संस्थामध्ये एक प्राधिकरणमा दक्षता, उत्पादकत्व, डिजिटल रूपान्तरण, कार्यसम्पादनमा आधारित मूल्याङ्कन र नेतृत्व विकासका क्षेत्रमा अझ सुधारको पर्याप्त सम्भावना रहेको ऊर्जा क्षेत्रका विज्ञहरू बताउने गर्दछन् । त्यसैले, पुनर्संरचनाको बहससँगै संस्थागत सुधारको बहस पनि समान रूपमा अगाडि बढ्नु आवश्यक छ ।
वर्तमान अवस्थामा विद्युत् क्षेत्र सुधारको केन्द्रमा प्रसारण पूर्वाधार विस्तार, वितरण प्रणाली आधुनिकीकरण, भार प्रेषण केन्द्र (एलडिसी) को क्रमिक स्वतन्त्रता, विद्युत् नियमन आयोगको संस्थागत सुदृढीकरण तथा क्षेत्रीय विद्युत् व्यापार विस्तार रहनुपर्दछ ।
निष्कर्ष: संरचना होइन, परिणाम महत्त्वपूर्ण
विद्युत् क्षेत्र सुधारको अन्तिम उद्देश्य संस्था टुक्र्याउनु होइन; नागरिकलाई भरपर्दो, गुणस्तरीय र किफायती विद्युत् सेवा उपलब्ध गराउनु हो । नेपालको हिमाल, पहाड र तराई जोडिएको जटिल भूगोल, जलविद्युत् बाहुल्य उत्पादन संरचना, बजारको सीमित आकार, प्रसारण पूर्वाधारको चुनौती, सामाजिक दायित्व र अझै विकासकै चरणमा रहेको नियामक प्रणालीलाई हेर्दा तत्काल पूर्ण 'अनबण्डलिङ'भन्दा चरणबद्ध, नियन्त्रित र नेपालको मौलिक तथा विशिष्ट पुनर्संरचना नै उपयुक्त देखिन्छ ।
नेपालका लागि सबैभन्दा ठूलो जोखिम सरकारी एकाधिकार मात्र होइन; कमजोर नियमनका बीच निजी एकाधिकार, असमान सेवा पहुँच, संस्थागत समन्वयको अभाव र ऊर्जा सुरक्षामा आउने जोखिम पनि हो ।
हालको आवश्यकता भनेको हतारमा संरचना परिवर्तन गर्नु होइन; उत्पादन, प्रसारण, वितरण, व्यापार र नियमनलाई सुदृढ बनाउँदै क्रमिक रूपमा आधुनिक विद्युत् प्रणालीतर्फ अघि बढ्नु हो । त्यसैले, नेपालको विद्युत् क्षेत्र सुधारको मूल मन्त्र स्पष्ट हुनुपर्छ– 'सुशासन बलियो बनाऔँ, प्रणाली सक्षम बनाऔँ र आवश्यक सुधारलाई नेपालको यथार्थअनुसार चरणबद्ध रूपमा अगाडि बढाऔँ ।' यही दृष्टिकोणले मात्र ऊर्जा सुरक्षालाई जोगाउँदै लगानी आकर्षित गर्ने र दुर्गम क्षेत्रका नागरिकको पहुँच सुनिश्चित गर्दै देशको जलविद्युत् सम्भावनालाई राष्ट्रिय समृद्धिकोका रूपमा रूपान्तरण गर्न सक्छ ।
लेखक नेपाल विद्युत् प्राधिकरणका उप–प्रबन्धक हुन् ।
लेखक राेहिणी पौडेल, नेपाल विद्युत् प्राधिकरणका उपप्रबन्धक हुन् ।
